تحرّك مثلث المفاوضات ودبلوماسية تقاطع المصالح بين الرياض وواشنطن وتل أبيب في صيف 2023، فانقلب التنافر السياسي والشخصي المزدوج بين الرئيس الأمريكي جوزيف بايدن وولي عهد السعودية محمد بن سلمان من ناحية، ومن ناحية أخرى بين الرئيس بايدن ورئيس وزراء إسرائيل بنيامين نتنياهو، بعد اجتماعهما في نيويورك على هامش اجتماعات الجمعية العامة الثامنة والسبعين للأمم المتحدة؛ انقلب ذلك التنافر إلى مثلث ودّ دبلوماسي متواتر الحركة والإشارات الضمنية بشأن اتفاق محتمل يقوم على مقايضة مطالب سعودية من واشنطن بتطبيع إسرائيلي مع الرياض. وازداد هذا الزخم في ضوء ما كشفه محمد بن سلمان خلال مقابلة مع قناة فوكس نيوز الأمريكية، وما توصلت إليه وكالة رويترز، وهو ينبئ بقرب التوصّل إلى صيغة سعودية من اتفاقات التّطبيع “الإبراهيمية” بمحفزات أمريكية. وتطالب الرياض منذ زيارة الرّئيس بادين السعودية الصيف الماضي، بضمانات ملزمة بحماية أمريكية لأمنها القومي إذا واجهت هجوما، مثل الضربات الصاروخية التي وقعت في 14 سبتمبر 2019 على مواقعها النفطية، وفق ما يقتضيه البند الخامس في ميثاق حلف شمال الأطلسي، ضمن معاهدة أمنية سعودية أمريكية.
لا تزال معايير الاتفاق المرتقب قيد الإعداد، وما تتمّ مناقشته “لن يكون معاهدة تحالف أو أي شيء من هذا القبيل.. سيكون تفاهما دفاعيا مشتركا، وليس معاهدة كاملة”، كما أوضح مصدر أمريكي لوكالة رويترز. وقد يجاري صيغة الاتفاق الذي يمكن للبيت الأبيض التوصل إليه مع دولة أجنبية دون الحاجة إلى موافقة الكونغرس، على غرار الاتفاق الموقع مع البحرين، والذي تعهدت فيه الولايات المتحدة بـ”ردع ومواجهة أي عدوان خارجي” على البلد الخليجي. وقال جون كيربي المتحدث باسم مجلس الأمن القومي الأمريكي إنه يعتقد أن جميع الأطراف “توصلت إلى إطار أساسي لما قد نكون قادرين على تحقيقه”. وأوضح أنثوني بلينكن وزير الخارجية الأمريكية في مقابلة مع  بودكاست “تومي فيتور وبن رودس لإنقاذ العالم” في الثالث عشر من سبتمبر 2023، أنه “لا يساوره أي شك أنه إذا تمكنا من المساعدة في تحقيق التطبيع بين إسرائيل والسعودية، فإن ذلك سيحرك العالم في هذا الاتجاه.. لقد شهدنا اضطرابات غير عادية وعقودا من الاضطرابات في ذلك الجزء من العالم منذ عام 1979.”
خلف هذه التصريحات والتأويلات، ينبغي تحديد الفروق الدستورية والسياسية بين “الاتفاق” و”المعاهدة”، وهي مربط الفرس في تحليل الموقفين السعودي والأمريكي؛ أما الاستفهام الآخر الذي تنطوي عليه الصفقة الجديدة فهو الحد الأدنى الذي تتمسك به الرياض بشأن التوقعات الفلسطينية، خاصة في ضوء مرجعية المبادرة العربية لعام 2002، وتلويحها بأن أي اتفاق جديد سيكون ضمن نسق “السلام مقابل الأرض”، الذي كان الإطار الإستراتيجي لمفاوضات مصر وإسرائيل قبل إبرام معاهدة السلام عام 1978.
ما الفرق بين “اتفاق” و”معاهدة” في النظام الأمريكي؟
يقوم النظام السياسي الأمريكي على اعتبار المعاهدة ذات مرتبة دستورية أعلى من الاتفاق؛ وتفيد الأدبيات الدستورية التي تستند إليها وزارة الخارجية في واشنطن إلى أن المعاهدات والاتفاقيات الدولية الأخرى هي “اتفاقيات مكتوبة بين دول ذات سيادة (أو بين الدول والمنظمات الدولية) ويحكمها القانون الدولي. وتدخل الولايات المتحدة في أكثر من 200 معاهدة واتفاقية دولية أخرى كل عام”. كما أنها تشمل “نطاقًا كاملاً من العلاقات الدولية: السلام، والتجارة، والدفاع، والحدود الإقليمية، وحقوق الإنسان، وتنفيذ القانون، والمسائل البيئية، وغيرها. ومع تغير الزمن، تتغير المعاهدات أيضًا”. وقد تم التوصل إلى أول معاهدة أبرمتها الولايات المتحدة عام 1796 مع طرابلس (ليبيا حاليا) من أجل “حماية المواطنين الأمريكيين من الاختطاف وطلب الفدية من قبل القراصنة في البحر الأبيض المتوسط.”
ينص الدستور الأمريكي في الفقرة الثانية من البند الثاني على أن الرئيس “يتمتع بسلطة إبرام المعاهدات، بمشورة وموافقة مجلس الشيوخ، بشرط موافقة ثلثي أعضاء مجلس الشيوخ الحاضرين”. وتتمتع المعاهدات التي تكون الولايات المتحدة طرفًا فيها أيضًا بقوة التشريع الفيدرالي، وتشكل جزءًا مما يسميه الدستور “القانون الأسمى” على أرض الولايات المتحدة the supreme Law of the Land.  ولا يصدق مجلس الشيوخ على المعاهدات إلا بعد النظر من قبل لجنة العلاقات الخارجية في مسودة المعاهدة التي تقدمها الحكومة. وإذا تمت الموافقة على القرار، يتم التصديق عندما يتم تبادل وثائق التصديق رسميًا بين الولايات المتحدة والقوة (القوى) الأجنبية.
يقول اثنان من الباحثين في المركز الأمريكي للسلام في واشنطن، هما لوسي كيرتز إللينوبوجين Lucy Kurtzer-Ellenbogen وروبرت بارون Robert Barron، إن الصفقة المحتملة تنطوي في جوهرها على المطالب السعودية من الولايات المتحدة، وهي أساسا ضمانات أمنية رسمية أمريكية بتزكيتها من قبل أعضاء الكونغرس بما يقتضيه الإقرار بأنها “معاهدة”، ودعم وتعاون أمريكي لتطوير برنامج نووي سعودي لأغراض مدنية. لكن حكومة بادين لا تتحرك في هذا الاتجاه بشان مطالب السعودية، ويلوّح البيت الأبيض بفكرة “اتّفاق” على غرار اتفاقات واشنطن مع البحرين أو اليابان أو كوريا الجنوبية، وليس معاهدة أمنية متكاملة، وإن كان البيت الأبيض يُبدي مرونة لمنح السعودية وضع “حليف غير عضو في حلف شمال الأطلسي”.
من منطلق المقارنة من حيث الدلالة الدستورية، يمثل إبرام المعاهدة سلطة مشتركة بين الرئيس ومجلس الشيوخ. وبشكل عام، يتجلى وزن الممارسة في حصر سلطة مجلس الشيوخ في الرفض أو الموافقة، مع تضمين الموافقة سلطة إرفاق شروط أو تحفظات على المعاهدة. وتظل مسألة ما إذا كان يجوز للرئيس إنهاء المعاهدات دون موافقة مجلس الشيوخ مثيرة للجدل، ومثال ذلك أن الرئيس كارتر أبلغ تايوان بإنهاء معاهدة الدفاع المشترك عام 1978، وأقرّت محكمة الاستئناف الأمريكية في مقاطعة كولومبيا أن لدى الرئيس سلطة إنهاء المعاهدة، لكن المحكمة العليا في قضية غولدووتر ضد كارتر عام 1979 أبطلت الحكم دون تحديد أسس موضوعية، ويتوافق إنهاء المعاهدة في مرافعة غولدووتر مع شروط المعاهدة ذاتها. ويظل أي قرار رئاسي بإنهاء أي معاهدة، بشكل ينتهك شروطها، يثير استفهامات إضافية بموجب بند السيادةThe Supremacy Clause ، الذي يجعل المعاهدات، إلى جانب القوانين والدستور ذاته، “القانون الأسمى” على أرض الولايات المتحدة.
في المقابل، يمنح الدستور للرئيس في البيت الأبيض صلاحية إبرام “اتفاقات تنفيذيةExecutive agreements ” بين الولايات المتحدة وحكومة أجنبية، تكون أقل رسمية من المعاهدة ولا تخضع للمتطلبات الدستورية للتصديق عليها من قبل ثلثي أعضاء مجلس الشيوخ. ومن أحدثها الاتفاق التجاري الأمريكي الياباني الذي تم التوصل إليه في 28 مارس 2023. ويمكن أن يحمل الاتفاق التنفيذي تسميات بديلة مثل “بروتوكول” أو إعلان”، أو “ميثاق، أو “عهد” بين الولايات المتحدة ودولة أجنبية. وغالبا ما يكون اختيار عنوان على آخر “ناتجا عن اعتبارات ليست لها أي أهمية قانونية”، كما يقول ألفريد ب. نول في دراسة بعنوان” الاتفاقات التنفيذية الدولية: دستوريتها ونطاقها وتأثيرها”. وعادة ما يكون للحكومة الفيدرالية في واشنطن مجال مفتوح في التفاوض والترتيب للتوصل إلى تلك الاتفاقات التنفيذية، وهي “أحد أهم الأساليب للإدارة العامة للدبلوماسية، التي تسعى السلطة التنفيذية من خلالها إلى جعل السياسة الخارجية للدولة فعالة؛ فالحاجة إليها أكثر من واضحة، وأوجه استخدامها أكثر من حقيقية بحكم أن طبيعة المفاوضات مع الخارج تتطلب الحذر، ونجاحها يعتمد في كثير من الأحيان على السرية”، كما يلاحظ الأستاذ نول. ويمكن فهم مآل الاتفاق النووي الذي توصل إليه وزير الخارجية جون كيري والرئيس باراك أوباما في 15 يونيو 2015 مع إيران وإلغائه بقرار الرئيس ترمب في 8 ماي 2018 من خلال هذه المقارنة بين مستوى الوزن الدستوري للمعاهدة مقارنة مع الاتفاق التنفيذي.
يتمتع الرئيس في البيت الأبيض أيضا بصلاحية إصدار “إعلانات رئاسية”Presidential proclamations  حول السياسة العامة. ويتم إصدار الغالبية العظمى من الإعلانات للإعلان عن حدث احتفالي ودعمه، مثل الشهر الوطني للتاريخ الأمريكي الأفريقي أو الأسبوع الوطني للتوعية بالأعاصير، وهناك بعض الإعلانات الموضوعية التي تتناول التعريفات الجمركية أو غيرها من القضايا التجارية التي تعتبر مهمة لأغراض البحث؛ ويتم نشر جميع الإعلانات أولاً في السجل الفيدرالي ضمن قسم “الوثائق الرئاسية”، وتجميعها سنويا في الباب 3 من قانون اللوائح الفيدرالية؛ ولا تكتسب الإعلانات الرئاسية قوة القانون في الولايات المتحدة إلا إذا وافق عليها الكونغرس، وقد اعتمد الرئيس ترمب هذه الصلاحية عند التوصل إلى الصفقة بين إسرائيل والمغرب في 10 ديسمبر 2020 لمقايضة قبول المغرب للتطبيع مقابل اعتراف الرئيس ترمب بسيادة المغرب على منطقة الصحراء؛ ومن أحدث الإعلانات الرئاسية التي وقعها الرئيس بايدن في 29 سبتمبر 2023 اعتبار سبتمبر شهر التوعية بمرض السرطان في الولايات المتحدة.
وفضلا عن القرارات التنفيذية والإعلانات الرئاسية، يجوز للرئيس أيضا إصدار “مذكرات تنفيذية “Executive Memoranda، وهي الأقل أهمية على سلم الدلالة الدستورية بين صلاحيات الرئيس.
 
كيف تُطمئن الرياض المخاوف الفلسطينية؟
تطلب الرياض وواشنطن بالتوازي من حكومة نتنياهو تنازلات إسرائيلية، توفر الحد الأدنى من الفوائد للفلسطينيين وتعزز إلى الحد الأقصى الموقف السعودي والأمريكي المشترك، المتمثل في الحفاظ على إمكانية التوصل إلى حل الدولتين للصراع الإسرائيلي الفلسطيني؛ وتشير مصادر رويترز سواء في الخليج أو الولايات المتحدة إلى مرونة في موقف الرياض إزاء تنازلات معينة بخصوص طموحات الفلسطينيين.
التقى بعض كبار القادة الفلسطينيين، منهم اثنان من أقرب المقربين من الرئيس محمود عباس، وهما ماجد فرج رئيس جهاز الاستخبارات في السلطة وحسين الشيخ الأمين العام لمنظمة التحرير الفلسطينية، مع مستشار الأمن الوطني السعودي مساعد العيبان في الرياض في مستهل سبتمبر المنصرم؛ وتباحث الجانبان بشأن قائمة من المطالب الفلسطينية قبل التفاعل إيجابيا مع الصيغة الأمريكية من الاتفاق المرتقب، في ضوء لقاء آخر جمع الجانب الفلسطيني مع مساعدة وزير الخارجية الأميريكية باربارا ليف قبلها بأسبوع في عمان. ويمكن اختزالها في خمسة مطالب رئيسة:
1. نقل أجزاء من الضفة الغربية الخاضعة حاليا للسيطرة الإسرائيلية الكاملة (المعروفة بـ”المنطقة ج” بموجب اتفاقيات أوسلو للسلام المبرم في التسعينيات) إلى حكم السلطة الفلسطينية.
2. “الوقف الكامل” للنمو الاستيطاني الإسرائيلي في الضفة الغربية.
3. استئناف الدعم المالي السعودي للسلطة الفلسطينية، والذي تباطأ منذ عام 2016 وتوقف تماما قبل ثلاث سنوات، ليصل إلى حوالي 200 مليون دولار سنويًا.
4. إعادة فتح القنصلية الأمريكية في القدس، وهي البعثة الدبلوماسية لدى الفلسطينيين، التي أغلقها الرئيس دونالد ترامب.
5. استئناف المفاوضات التي توسطت فيها الولايات المتحدة بين إسرائيل والفلسطينيين من حيث توقفت في عهد وزير الخارجية آنذاك جون كيري عام 2014.
يظل الموقف الأمريكي من هذه المطالب غير واضح، وإن كان وزير الخارجية بلينكن يقول إنه “أيًّا كانت الجهود المبذولة لتحسين العلاقات بين إسرائيل وجيرانها، فلن تكون بديلا عن حاجة إسرائيل والفلسطينيين لحل خلافاتهم وتحقيق مستقبل أفضل بكثير للفلسطينيين؛ وفي رأينا، بالطبع، أن ذلك يجب أن يتضمن حل الدولتين. لذا فمن الواضح أيضًا مما نسمعه من السعوديين أنه إذا أريد لهذه العملية أن تمضي قُدمًا، فإن الجزء الفلسطيني سيكون مهما جدا أيضا.”
بالنظر إلى ديناميات السجال داخل الحزب الديمقراطي حول الحقوق الفلسطينية، منذ حرب غزة في أبريل 2001، يحتاج الرئيس بايدن إلى إثبات أنه حقق مكاسب كبيرة للفلسطينيين. ويرفض كثيرون في صفوف الحزب فكرة وجود أي حوافز دفاعية للسعودية، بسبب سجلها في مجال حقوق الإنسان ودورها في الحرب في اليمن. في المقابل، تكبر موجة الانتقادات للائتلاف الحاكم بقيادة نتنياهو، ويتسع نطاق الدعوة في واشنطن لعدم مكافأة الائتلاف المتطرف الحالي في إسرائيل، والذي كما يرى المنتقدون قد يؤدي إلى تفاقم التوترات في الضفة الغربية والذي أثار حالة عدم استقرار غير مسبوقة داخل إسرائيل ذاتها.
 عقب لقاء نيويورك مع نتنياهو، ألمح الرئيس بايدن إلى الخطة القضائية لدى نتنياهو، والتي تم تعليقها منذ أشهر. وقال بايدن: “اليوم، سنناقش بعض القضايا الصعبة”. وأضاف قائلا: “هذا هو دعم القيم الديمقراطية التي تكمن في قلب شراكتنا، بما فيها الضوابط والتوازنات في أنظمتنا والحفاظ على الطريق إلى حل الدولتين عن طريق التفاوض”. لكن خطابية بايدن لا تبقى على صرامتها واستقامة الخط بين منطلقها ومآلها. وثمة احتمال وارد بأن تدفع واشنطن بفكرة تعزيز المساعدات المالية السعودية وبعض المحفزات الأمريكية لتليين الموقف الفلسطيني، وهو ما قد يحيي مجددا فكرة “السلام الاقتصادي” وما ذهب إليه اجتماع المنامة عام 2018، بالتلويح بجمع تبرعات قدرها 50 مليار دولار لصالح الفلسطينيين، في ذورة دبلوماسية جاريد كوشنير صهر ومستشار الرئيس السابق دونالد ترمب.
تشع فكرة التطبيع مع السعودية في أعين جل الإسرائيليين، وتثير استفهامات حول خيارات نتنياهو في تحديد الخطوة التالية بين توترات الداخل وفسحة تحقيق مكسب إسرائيلي باتجاه أكبر دولة خليجية. ويقول أفيف بوشينسكي، المستشار السابق لنتنياهو “إذا كان معظم الإسرائيليين يؤيدون ذلك، ولدينا اتفاق سلام مع أكبر دولة في الشرق الأوسط من حيث الأرض ويبدو أن السلام أكثر دفئاً مما لدينا مع مصر والأردن، ستكون لدى نتنياهو أفضل فرصة للدعوة إلى انتخابات مبكرة، وتكون له “اليد العليا” في وجه خصومه السياسيين. ويرجح بوشينسكي ما يعتبره “مرونة للغاية” لدى نتنياهو في إستراتيجيته، وأنه إذا كان الأمر يتعلق بقرار ثنائي: سلام أو لاسلام، فإن نتنياهو سيفعل ذلك مهما كان الثمن.”

محمد الشرقاوي

عضو سابق في لجنة الخبراء في الأمم المتحدة..

• حرب غزة.. سؤالٌ في القانون الدولي
• مفارقة القوة والدبلوماسية الإنسانية على الصراع الفلسطيني الإسرائيلي
• مستقبل العرب وسؤال الفلسفة
• غرب المتوسط | هل تُستهدف جغرافيته السياسية؟